Les décharges sont rarement populaires. Elles transforment les paysages, génèrent du trafic et soulèvent des questions relatives au bruit, à la poussière, aux lixiviats, aux eaux souterraines, aux surfaces d’assolement, à la gestion après fermeture et à la responsabilité à long terme. Plus fondamentalement, les décharges cadrent difficilement avec l’image d’une commune ou d’une zone de développement qui privilégie la qualité de vie, le développement durable du site et l’attractivité de la localisation. En même temps, la situation de départ n’est pas simple : la Suisse continue d’avoir besoin de capacités de stockage pour les résidus qui ne peuvent pas être valorisés. C’est précisément pour cette raison que la bonne question n’est pas « Les décharges sont-elles politiquement souhaitables ou indésirables ? » La question juridiquement décisive est : ce site précis, pour ce matériau précis, avec cette exploitation précise, est-il véritablement nécessaire et proportionné ?
Le droit suisse des déchets accorde clairement la priorité d’abord à la prévention et à la valorisation. L’article 30 de la loi sur la protection de l’environnement (« LPE ») exige que les déchets soient évités et valorisés dans la mesure du possible ; l’ordonnance sur la limitation et l’élimination des déchets (« OLED ») accorde expressément une plus grande importance à la prévention des déchets et à la valorisation matière. La mise en décharge, en revanche, est réservée aux résidus qui ne se prêtent pas à une valorisation matière ou énergétique, ou qui ne satisfont aux exigences qu’après traitement.
Pour les communes et les investisseurs, il s’agit là d’un levier central. Quiconque cherche à empêcher une décharge n’a pas besoin d’une opposition émotionnelle et générale, mais plutôt d’une stratégie précoce, techniquement solide et juridiquement robuste. Elle commence par la planification des déchets et la planification des structures, se poursuit à travers l’aménagement du territoire, l’étude d’impact sur l’environnement, le permis de construire ainsi que les autorisations de construction et d’exploitation, et ne s’achève qu’avec la fermeture, la gestion après fermeture et les garanties financières.
Faut-il vraiment que ce soit une décharge ?
Le point d’attaque le plus important est la démonstration du besoin. Une décharge n’est pas une installation privée quelconque qui pourrait se justifier uniquement par la propriété, la demande et une demande de permis de construire. Dans leur planification des déchets, les cantons doivent notamment définir les mesures de prévention et de valorisation, le besoin en volume de décharge, les sites de décharge et les zones d’apport nécessaires. Les résultats spatialement pertinents de cette planification des déchets doivent être pris en compte dans le plan directeur cantonal ; les sites de décharge prévus doivent être désignés dans le plan directeur et les zones d’affectation requises délimitées.
Cela devient encore plus clair au stade du permis de construire : l’autorité cantonale ne délivre un tel permis que si le besoin en volume de décharge et le site sont exposés dans la planification des déchets et si les exigences relatives au site et à la structure sont remplies. Le besoin n’est donc pas un slogan politique, mais une condition du permis.
Pour les communes et les investisseurs, cela signifie : le premier levier ne réside pas uniquement dans la procédure de permis de construire. Il réside déjà dans la question de savoir si les prévisions de demande, la zone d’apport, la classification de la décharge et le choix du site sont cohérents. Existe-t-il déjà un volume résiduel suffisant ? Le besoin a-t-il été différencié selon le type de décharge ? Les sites existants, les extensions, l’assainissement d’anciennes décharges ou les mesures de valorisation ont-ils été sérieusement examinés ? Le canton de Zurich montre de manière exemplaire que la planification des décharges est un processus de sélection à plusieurs étapes : sur environ 400 propositions, des sites appropriés ont été identifiés ; en même temps, des sites doivent être retirés si, du point de vue actuel, ils ne sont plus appropriés.[1]
Une commune qui ne veut pas de décharge devrait donc exiger, ou commander, un contre-rapport sur le besoin à un stade précoce. Toute lacune arithmétique en volume de décharge ne justifie pas n’importe quel site. Plus le besoin est faible, plus la zone d’apport est large, meilleures sont les alternatives et plus les conflits de site sont importants, plus l’argument contre la décharge est fort.
Existe-t-il des alternatives moins intrusives à une décharge ?
Dans le droit moderne des déchets, la mise en décharge est le puits final, et non l’option par défaut privilégiée. Les déchets doivent être valorisés sur le plan matière ou énergétique lorsque la valorisation grève moins l’environnement qu’une autre forme d’élimination et moins que la fabrication de nouveaux produits ou l’acquisition d’autres combustibles ; la valorisation doit être réalisée conformément à l’état de la technique.
Ce point est décisif précisément dans le cas des déchets de chantier. Les matériaux d’excavation et de terrassement se présentent en très grandes quantités ; l’Office fédéral de l’environnement (« OFEV ») cite environ 40 à 60 millions de tonnes par an. La part largement majoritaire n’est pas polluée et doit être valorisée aussi complètement que possible, par exemple directement sur place comme matériau de construction, pour la production de matériaux de construction, pour le remblayage de sites d’extraction ou pour des modifications de terrain autorisées. Ce n’est que lorsque la valorisation n’est pas possible qu’une décharge conforme à l’OLED entre en ligne de compte.[2]
Les matériaux minéraux de démolition, eux non plus, ne sont pas automatiquement des matériaux de décharge. Les gravats de béton, les déchets de démolition mélangés, les gravats de briques, l’asphalte récupéré et les fraisats routiers peuvent, après traitement, être réutilisés comme matériaux de construction recyclés. Cela préserve les matières premières primaires et réduit la pression sur les capacités de décharge rares.[3]
L’alternative au projet de décharge classique devient ainsi concrètement pertinente : un parc d’élimination ou de recyclage, une installation de tri et de traitement, une installation de lavage des sols, le traitement des matériaux minéraux de démolition, un concept de transport ferroviaire, une valorisation sur place, ou une combinaison de telles mesures. Un parc d’élimination n’est pas automatiquement sans problème ; il peut lui aussi générer du trafic, du bruit, de la poussière et des questions d’autorisation. Juridiquement, il doit toutefois être apprécié différemment d’un dépôt permanent. Pour une commune, il peut donc être plus efficace non pas simplement de dire « non à la décharge », mais d’exiger une alternative moins intrusive, orientée vers l’économie circulaire.
Le matériau concerné doit-il réellement être mis en décharge ?
Le troisième levier est lié au matériau. De nombreux projets de décharge sont présentés politiquement comme une question de capacité. Juridiquement, il faut toutefois d’abord clarifier quel matériau se présente réellement, quelle est sa qualité, s’il est pollué, si des composants valorisables peuvent en être séparés et si un traitement est nécessaire avant le dépôt.
Pour les travaux de construction, l’OLED exige des informations sur le type, la qualité et la quantité des déchets produits, ainsi que sur l’élimination prévue, lorsque plus de 200 m³ de déchets de chantier sont attendus, ou lorsque des substances dangereuses pour l’environnement ou la santé — telles que les PCB, les HAP, le plomb ou l’amiante — sont à prévoir. En outre, les déchets de chantier doivent être collectés séparément sur le chantier, en particulier les déchets dangereux, les sols, les matériaux d’excavation et de terrassement non pollués, les autres matériaux d’excavation et d’autres fractions.
Il s’agit là d’une solide ligne de défense. Les communes et les investisseurs ne devraient pas accepter que les « déchets de chantier », les « matériaux d’excavation » ou les « matériaux minéraux » soient qualifiés en bloc de matériaux de décharge. Ce qui est déterminant, ce sont les analyses de laboratoire, les preuves de provenance, les profils de polluants, les granulométries, la teneur en matières étrangères, la valorisabilité, les possibilités de traitement et l’admissibilité pour le type de décharge concerné. L’OFEV distingue cinq types de décharge, de A à E ; ceux-ci représentent un potentiel de danger croissant et sont soumis à des exigences différentes en matière de teneur en polluants et de valeurs d’éluat.[4]
En pratique, cela signifie : plus le matériau est examiné précisément, plus le reliquat réellement destiné à la décharge peut devenir faible. Les composants valorisables comme le gravier doivent être séparés avant le dépôt ; les matériaux fortement pollués peuvent devoir être prétraités, par exemple par lavage des sols ou traitement thermique.
Le site est-il compatible avec l’aménagement, l’environnement et le voisinage ?
Une décharge n’est jamais un simple trou dans le sol. C’est un projet spatialement significatif impliquant des voies d’accès, du trafic de camions, des horaires d’exploitation, de la poussière, du bruit, du drainage, des lixiviats, la protection des eaux souterraines, des interventions dans le paysage, des surfaces d’assolement, des questions relatives à la forêt et à la protection de la nature, ainsi qu’une recultivation ultérieure. Le canton de Zurich indique expressément que les émissions telles que le bruit, la poussière ou le trafic doivent être prises en compte dans la planification concrète et limitées autant que possible ; les concepts d’accès et de transport devraient éviter les nuisances pour le voisinage.[5]
Pour les décharges plus grandes ou plus dangereuses, s’ajoute l’étude d’impact sur l’environnement. Une EIE est obligatoire pour les décharges de type A et B d’un volume de dépôt supérieur à 500 000 m³, ainsi que pour les décharges de type C, D et E. Dans le cadre de la procédure d’autorisation, l’EIE examine si le projet est conforme au droit de l’environnement ; le rapport d’impact sur l’environnement doit notamment présenter les effets et les mesures de protection.[6]
Les terres agricoles et le caractère de la localité ne doivent pas non plus être sous-estimés. Les surfaces d’assolement (« SDA ») sont des sols à haut potentiel de rendement agricole et servent la sécurité alimentaire ; la Confédération exige des cantons qu’ils garantissent leurs quotas. L’ISOS (Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger) est en outre un inventaire d’importance nationale qui lie les autorités et doit être pris en compte dans la planification directrice et l’aménagement du territoire.[7][8]
Pour les communes, il s’agit là d’un levier classique dans la pesée des intérêts. Un site peut être juridiquement vulnérable si l’accès, les itinéraires des camions, la proximité de zones résidentielles, les eaux souterraines, le paysage, les SDA, la forêt, les biens naturels, le caractère de la localité ou l’utilisation ultérieure n’ont pas été suffisamment clarifiés. Il en va de même pour les investisseurs d’un point de vue économique : une décharge à proximité d’une zone de développement peut affecter considérablement la commercialisation, la disponibilité à bâtir, le concept de trafic, la qualité de vie et le risque d’autorisation.
Qui supporte le risque à long terme ?
Les décharges ne s’achèvent pas avec le dernier chargement de camion. La fermeture, l’étanchéification de la surface, le drainage, les lixiviats, la surveillance, l’entretien, la gestion après fermeture et tout assainissement ultérieur peuvent rester pertinents pendant des décennies. Le canton de Zurich souligne que des effets nuisibles ou incommodants peuvent continuer à se produire après la fermeture et le recouvrement, et que les coûts de fermeture, de gestion après fermeture et d’assainissement ne devraient pas être supportés par la collectivité.[9]
L’OLED en fait également une question d’autorisation. Une autorisation d’exploitation exige notamment un règlement d’exploitation, un projet préliminaire de fermeture et la preuve de la couverture des coûts de fermeture et de la gestion après fermeture vraisemblablement nécessaire. Le permis de construire peut également contenir les exigences et conditions nécessaires au respect de la législation sur l’environnement et sur la protection des eaux.
Pour les communes et les investisseurs, c’est un point central. Quiconque accepte aujourd’hui une décharge accepte potentiellement un risque à long terme. Les garanties financières, les fonds de gestion après fermeture, les obligations de surveillance, les responsabilités, les délais, les obligations de démantèlement et de recultivation ainsi que les droits d’intervention des autorités doivent donc tous être examinés dès le départ. Un projet qui argumente étroitement sur le besoin et reste vague sur la gestion après fermeture est vulnérable.
Conclusion
Les décharges ne peuvent pas être empêchées avec des slogans. Le succès revient à ceux qui agissent tôt, précisément et avec sécurité juridique. Les meilleurs arguments résident régulièrement dans le besoin, dans la hiérarchie des déchets, dans l’examen du matériau, dans de meilleures alternatives, dans les conflits de site, dans l’EIE, dans la pesée des intérêts et dans les garanties financières de la gestion après fermeture. C’est précisément là que se décide si un projet tient juridiquement — ou s’il est écarté de la planification en tant que site inapproprié.
LINDEMANNLAW conseille les communes, les investisseurs, les propriétaires fonciers et les promoteurs de projets dans toutes les phases des projets de décharge : de la planification directrice et de l’aménagement du territoire, en passant par les oppositions, les recours et les procédures d’EIE, jusqu’aux négociations avec les autorités, les exploitants et les voisins. Si vous souhaitez éviter une décharge, protéger une zone de développement ou faire examiner un projet d’un point de vue juridique, nous nous ferons un plaisir de vous accompagner avec une stratégie claire en droit de la construction, droit de l’environnement et droit procédural.
Avertissement : Cette publication contient uniquement des informations générales et ne constitue pas un conseil juridique. Toute appréciation dépend toujours des circonstances du cas d’espèce. Pour des conseils sur votre situation spécifique, veuillez nous contacter directement.
Sources
[1]Désignation des sites de décharge | Canton de Zurich
[2]Matériaux d’excavation et de terrassement
[3]Matériaux minéraux de démolition
[5]Planification des décharges dans le canton de Zurich – Brochure d’information (mai 2024)
[6]Étude d’impact sur l’environnement (EIE); Étude d’impact sur l’environnement | Ville de Zurich; Décharges – Canton de Schwyz
[7]Plan sectoriel des surfaces d’assolement (SDA)
[8]Mise en œuvre de l’inventaire fédéral d’importance nationale (ISOS) | Canton de Zurich
