Entdecken Sie die dynamische Entwicklung der Glücksspielregulierung in der Schweiz bis 2025. Vom historischen Verbot im Jahr 1874 bis zum innovativen Spielbankengesetz im Jahr 2000 hat sich die Landschaft drastisch verändert. Erfahren Sie, wie 21 Casinos die Feinheiten von A- und B-Lizenzen und den Sprung ins Online-Glücksspiel meistern. Ein entscheidender Beschluss aus dem Jahr 2022 wird die Zukunft der Branche ab 2025 neu gestalten. Erfahren Sie, wie diese Veränderungen das Marktpotenzial mit strengen sozialen und wirtschaftlichen Standards im Schweizer Glücksspiel in Einklang bringen.

Wie hat die Schweiz ihre Glücksspielpolitik von 1874 bis 2024 verändert?

Im Jahr 1874 wurde das Verbot von Spielbanken in der Verfassung verankert. In den “Kursaalen” war nur noch das Unterhaltungsspiel erlaubt, mit einem Limit von 2 CHF und ab 1958 von 5 CHF.

Im März 1993 stimmte das Schweizer Volk mit sehr grosser Mehrheit für die Aufhebung des Spielbankenverbots. Ausschlaggebend für die Aufhebung des Verbots waren finanzielle Überlegungen (Schuldenbremse in den Bundesfinanzen 1992).

Diese neuen Grundsätze wurden in Artikel 106 der Bundesverfassung verankert, die im Jahr 2000 gleichzeitig mit dem Spielbankengesetz (SBG; Loi sur les maisons de jeu LMJ; SR 935.52; in Kraft getreten am 1. April 2000) in Kraft trat. In die Bundesverfassung wurde eine Bestimmung aufgenommen, wonach ein Teil der Spielbankgewinne an die Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (AHV) abgeführt werden muss. Seit der Aufnahme des Spielbetriebs in den Jahren 2002-2003 haben die Casinos eine Spielbankenabgabe von insgesamt 7,309 Milliarden Franken entrichtet, wovon 6,253 Milliarden Franken in die AHV flossen und 1,056 Milliarden Franken an die Standortkantone der Casinos mit Konzession Typ B zurückbezahlt wurden. Diesen steuerlichen und regionalen Vorteilen stehen die Kosten gegenüber, die durch die negativen Begleiterscheinungen des Betriebs von Spielbanken (insbesondere die Spielsucht) entstehen.

Das Geldspielgesetz (BGS; Loi fédérale sur les jeux d’argent LJAr; SR 935.51) wurde am 10. Juni 2018 vom Schweizer Volk angenommen. Es und seine Ausführungsverordnungen sind am 1. Januar 2019 in Kraft getreten.

In der Schweiz muss jeder, der Casinospiele betreiben will, eine Konzession besitzen, die es ihm erlaubt, seinen Kunden Casinospiele anzubieten. Der Bundesrat legt die Anzahl der Konzessionen fest und erteilt sie für eine Dauer von 20 Jahren. Die aktuellen Konzessionen laufen am 31. Dezember 2024 aus.

In der Schweiz gibt es derzeit 21 landbasierte Casinos, die sich auf die verschiedenen Regionen des Landes verteilen. Acht von ihnen verfügen über eine Konzession vom Typ A, 13 weitere über eine Konzession vom Typ B. Es gibt zwei wesentliche Unterschiede zwischen A- und B-Casinos: In einem B-Casino können nur Einsätze bis 25 Franken an Spielautomaten getätigt werden, während es in einem A-Casino keine solchen Einschränkungen gibt. Zudem können die Kantone, in denen sich B-Casinos befinden, eine kantonale Steuer auf den Bruttospielertrag (ohne Online-Glücksspiel) erheben, was in den Kantonen, in denen sich A-Casinos befinden, nicht der Fall ist.

Mit dem Geldspielgesetz haben die 21 Schweizer Spielbanken nun die Möglichkeit, Online-Casinospiele zu betreiben. Dazu muss ihnen der Bundesrat eine Konzessionserweiterung erteilen. Nach Erhalt dieser Konzessionserweiterung müssen die Casinos noch die erforderlichen Spielbewilligungen der Eidgenössischen Spielbankenkommission (ESBK; CFMJ) einholen, bevor sie den Online-Betrieb aufnehmen können. Derzeit
bieten 10 der 21 landbasierten Casinos Online-Dienste an.

Bild 1: Landgestützte Glücksspielhäuser heute

Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft, Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK)

Bild 2 : Online-Glücksspielhäuser heute

Quelle: Swiss Confederation, Swiss Federal Gaming Board (SFGB)

Was sind die neusten Richtlinien des Bundesrates für Casino-Konzessionen ab 2025?

Am 27. April 2022 hat der Bundesrat Grundsatzentscheide über die Erteilung neuer Konzessionen mit Gültigkeit ab 1. Januar 2025 getroffen. Er stimmte der Einteilung der Schweiz in 23 Zonen zu, was einer Höchstzahl von 23 Konzessionen (zehn vom Typ A und dreizehn vom Typ B) entspricht. Der Bundesrat legte fest, dass eine A-Bewilligung nur erteilt werden kann, wenn der von einem Gesuchsteller gewählte Standort es ihm ermöglicht, mit seinem landbasierten Glücksspielangebot einen Bruttospielertrag von mehr als 30 Millionen Franken pro Jahr zu erwirtschaften, was in der Regel der Fall ist, wenn 300’000 Personen in einem Umkreis leben, der einer Fahrzeit von 30 Minuten entspricht.

Für Konzessionen des Typs B wurde beschlossen, dass ein Antragsteller einen Standort wählen muss, der es ihm ermöglicht, mit dem landbasierten Glücksspielangebot einen Bruttospielertrag von mindestens 10 Millionen Franken pro Jahr zu erzielen. Diese Bedingung ist in der Regel erfüllt, wenn im Einzugsgebiet der Einrichtung 100’000 Personen leben, die ebenfalls innerhalb von 30 Fahrminuten erreichbar sind. Es gibt jedoch eine Ausnahme: Wenn die Einwohnerzahl nicht erreicht wird, kann der Gesuchsteller nachweisen, dass er das Rentabilitätserfordernis auf andere Weise erfüllt, zum Beispiel durch einen hohen Anteil an Touristen unter seinen Besuchern.

Der Bundesrat hat entschieden, dass die neuen Konzessionen im Rahmen eines offenen Verfahrens vergeben werden: Alle Interessierten können sich also bewerben.

Von diesen 23 Zonen entsprechen 21 einem Gebiet, in dem sich bereits eine Spielbank befindet. Mit Lausanne und Winterthur werden zwei zusätzliche Zonen für die Erteilung einer A-Konzession geschaffen, um das noch nicht ausgeschöpfte Marktpotenzial zu erschließen.

Pro Gebiet wird maximal eine Lizenz vergeben. Ein Antrag auf Verlängerung einer Lizenz für den Betrieb von Online-Casinospielen kann jederzeit während der Gültigkeitsdauer der Lizenz gestellt werden.

Abbildung 3: Neue Zonen ab 2025

Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft, Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK);

Gemäss Artikel 10 des Spielbankengesetzes wurde die Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK; CFMJ) mit der Prüfung und Durchführung des Konzessionsverfahrens beauftragt. Die Ausschreibung für die Vergabe der Spielbankenkonzessionen wurde am 1. Juni 2022 eröffnet und endete am 31. Oktober 2022.

Nach Ablauf der Ausschreibungsfrist, die auf den 31. Oktober 2022 festgesetzt war, gingen bei der ESBK insgesamt 29 Konzessionsgesuche (14 für eine A-Konzession und 15 für eine B-Konzession) für die 23 zu vergebenden Konzessionen ein. Am 17. Februar 2023 veröffentlichte die ESBK gemäss Artikel 10 Absatz 2 des Bundesgesetzes über das Spielbankenwesen die wichtigsten Punkte der Bewerbungen im Bundesblatt und im Amtsblatt des Kantons, in dem sich die Spielstätte befindet.

Mit einer Ausnahme wollen alle bisherigen Casinobetreiber in der gleichen Gemeinde und in der gleichen Zone weiterarbeiten. Die Swiss Casinos Gruppe verzichtete auf eine Neukonzessionierung ihres heutigen Standorts in Schaffhausen und reichte ein Gesuch für die neue Zone Winterthur ein. Eine private Investorengruppe, die MW Management & Event AG, wollte jedoch den Betrieb des Schaffhauser Casinos übernehmen und reichte ein entsprechendes Konzessionsgesuch ein.

In 19 Zonen (Baden-Aarau, Bern, Berner Oberland Ost, Genf, Freiburg, Jura, Luzern, Lugano, Locarno, Mendrisio, Montreux, Neuenburg, Nordbünden, Südbünden, Sarganserland, Schaffhausen, Schwyz, Winterthur und Zürich) reichte nur ein Bewerber pro Zone ein Dossier für die zu vergebende Konzession ein, und es gab keinen Wettbewerb oder Konkurrenz.

In 4 Zonen (Zone 2 “Lausanne”; Zone 7 “Wallis”; Zone 11 “Basel”; Zone 17 “St. Gallen”) bewarben sich mehrere Bewerber um dieselbe Konzession.

12 Antragsteller beantragten gleichzeitig eine Verlängerung ihrer Lizenz für den Betrieb von Online-Casinospielen. 10 von ihnen haben bereits ein Online-Angebot.

Wie regelt das Schweizer Glücksspielgesetz die Erteilung von Casino-Konzessionen?

In Artikel 8 des Glücksspielgesetzes sind die Bedingungen für die Erteilung einer Lizenz festgelegt. Die Bewerber müssen Kriterien in Bezug auf Organisation, Finanzen, Rentabilität, wirtschaftliche Zweckmäßigkeit, sozialen Schutz und Sicherheit erfüllen. Für eine Konzession kommen nur Aktiengesellschaften nach Schweizer Recht in Frage, die über ein ausreichendes Kapital, einen glaubwürdigen Geschäftsplan und ein Programm mit sozialen Massnahmen zum Schutz der Spieler verfügen.

In einem ersten Schritt prüfte die ESBK, ob die Gesuche die Voraussetzungen von Artikel 8 des Glücksspielgesetzes erfüllen. Für die Gesuchsteller, die in dem betreffenden Gebiet keine Konkurrenten haben, war dies das Ende der inhaltlichen Prüfung ihrer Gesuche.

Nach der von der ESBK durchgeführten formellen Prüfung erfüllten 28 Gesuche die formalen Anforderungen. Lediglich das Gesuch für die Zone Schaffhausen war unvollständig und entsprach nicht den Kriterien, so dass die Kriterien für die Prüfung der Einhaltung der gesetzlich vorgeschriebenen Bedingungen durch die ESBK nicht erfüllt waren. Unvollständige Gesuche werden bei der Erteilung der Konzession nicht berücksichtigt. In Übereinstimmung mit den Bestimmungen der Spielbankenverordnung hat der Bundesrat deshalb beschlossen, auf das Gesuch für den Raum Schaffhausen nicht einzutreten. Dieser Entscheid schliesst das Verfahren ab und ist nicht anfechtbar. Somit kann für die Zone Schaffhausen im Herbst 2023 keine Betriebsbewilligung erteilt werden. Der Bundesrat hat die ESBK beauftragt, Optionen zu prüfen, wie mit der Frage der Konzessionserteilung in der Zone Schaffhausen verfahren werden soll.

Ein Gesuchsteller hat sein Gesuch für die Zone 2 in Lausanne zurückgezogen, da sich die Stadt Lausanne gegen den Betrieb eines Glücksspiels in Lausanne ausgesprochen hatte. Ursprünglich waren drei Bewerber an der Zone Lausanne interessiert: Die GCDL SA, die ein Glücksspielunternehmen in Lausanne betreiben wollte, die Projet Casino Prilly SA, die ein Glücksspielunternehmen in der Gemeinde Prilly errichten wollte, und die Casino du Léman SA, die ein Casino in der Gemeinde Romanel-sur-Lausanne errichten wollte. Damit blieben nur noch zwei Bewerber für die Zone 2 übrig.

In einem zweiten Schritt verglich die ESBK die Konzessionsgesuche für Bereiche, in denen mehrere Bewerber konkurrierten. Anhand von Beurteilungskriterien (siehe Bericht über die Erteilung neuer Konzessionen für den Betrieb von schweizerischen Spielhallen ab dem 1. Januar 2025, Seite 16) suchte die ESBK nach qualitativen Unterschieden zwischen den Gesuchen, um festzustellen, welches Gesuch die Anforderungen im Vergleich zu den konkurrierenden Gesuchen am besten erfüllt und welcher Standort innerhalb der Zone das vorhandene Marktpotenzial am besten ausschöpfen kann.

In einem dritten Schritt wurden die Ergebnisse der Qualifikation und Bewertung der Bewerbungen in Punkte umgerechnet und in eine Skala übertragen. Die Bewertungspunkte wurden dann nach Bereichen gewichtet, wobei Spielerschutz und Sicherheit genauso viel Gewicht (50 %) erhielten wie wirtschaftliche und finanzielle Aspekte.

Gemäss Artikel 10 Absatz 4 des Spielbankengesetzes hat die ESBK dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) einen Vorschlag zur Prüfung durch den Bundesrat unterbreitet. Das EJPD hat den Bericht und den Vorschlag an den Bundesrat weitergeleitet.

Wie wirken sich die neuen Konzessionen des Bundesrates auf die Schweizer Casino-Landschaft ab 2025 aus?

Der Bundesrat hat am 29. November 2023 Konzessionen für den Zeitraum 2025 bis 2044 erteilt. Sein Entscheid ist nicht anfechtbar.

Antragsteller, die vom Bundesrat eine Bewilligung erhalten haben, können frühestens am 1. Januar 2025 den Betrieb aufnehmen. Vor diesem Datum müssen sie in einem Kontrollverfahren vor der Eröffnung nachweisen, dass die gesetzlichen Anforderungen erfüllt sind, und für jedes Spiel, das sie anbieten wollen, eine Genehmigung der ESBK einholen. Für die 20 derzeitigen Betreiber von Spielhallen, die ihre Tätigkeit ab dem 1. Januar 2025 in derselben Einrichtung in der Zone, in der sie sich befinden, fortsetzen wollen, bedeutet dies in der Praxis, dass sie ihre derzeitigen Aktivitäten einfach fortsetzen.

Nach Aufnahme des Betriebs wird die ESBK im Rahmen ihrer regulären Aufsichtstätigkeit die Einhaltung der Bestimmungen der Glücksspielgesetzgebung durch die Spielbanken überwachen und bei Verstößen oder Missbräuchen entsprechende Maßnahmen ergreifen.

Kurzum: Die Schweiz erhält zwei zusätzliche Casinos in Winterthur und Lausanne. In der Region Schaffhausen wird es vorerst keine weiteren Casinos geben, da das Gesuch des einzigen Bewerbers abgelehnt wurde. Damit wird der Betrieb des heutigen Casinos in Schaffhausen per Ende 2024 eingestellt. Die Konzession könnte im ersten Quartal 2026 neu ausgeschrieben werden. Wie es mit der Konzession für den Raum Schaffhausen weitergeht, wird der Bundesrat entscheiden, wenn 2028 ein neuer Bericht über die Casinolandschaft erstellt ist.

In der überwiegenden Mehrheit der Zonen beantragten nur die bisherigen Bewilligungsinhaber eine neue Bewilligung. Alle erfüllten die in der Gesetzgebung festgelegten Bedingungen, so dass der Bundesrat den Empfehlungen der ESBK folgte und diesen Antragstellern eine neue Konzession erteilte. Konkret können die heutigen Betreiber in den Gebieten Baden-Aarau, Bern, Berner Oberland Ost, Genf, Freiburg, Jura, Luzern, Lugano, Locarno, Mendrisio, Montreux, Neuenburg, Nordbünden, Südbünden, Sarganserland, Schwyz und Zürich über das Jahr 2024 hinaus tätig bleiben. Für die neu geschaffene Zone Winterthur interessierte sich nur ein Bewerber. Der Bundesrat hat deshalb das Gesuch der Swiss Casinos Winterthur AG gutgeheissen.

Für die Gebiete Basel, St. Gallen und Wallis haben die bisherigen Konzessionsinhaber gewonnen:

• Der Versuch, eine Konzession für ein neues Casino in Oftringen (Kanton Aargau) zu erhalten, scheiterte. Ziel war es, eine “Lücke” entlang der Autobahn A1 zwischen dem Casino in Baden (ebenfalls im Kanton Aargau) und dem Casino in Bern zu füllen. Da Oftringen in der regionalen Verteilung der Spielbanken des Bundes zur Region Basel gehört, hätte das Basler Casino verschwinden müssen, wenn Oftringen die Konzession erhalten hätte. Die Eidgenössische Spielbankenkommission war der Ansicht, dass die Airport Casino Basel AG aufgrund ihrer Lage in einer dicht besiedelten Grenzregion das wirtschaftliche Potenzial der Region und des benachbarten Auslands viel besser ausschöpfen kann als die andere Bewerberin Swiss Casino Oftringen AG. Diese günstige Lage führt zu einem höheren Bruttospielertrag (BSG) und zu höheren AHV-Steuereinnahmen. Das Gesuch der Airport Casino Basel AG wurde insgesamt in allen Bereichen besser beurteilt als dasjenige der Swiss Casino Oftringen AG.
• Im neuen Gebiet von Lausanne erteilte der Bundesrat die Konzession dem Projet Casino Prilly SA, das in allen Bereichen eine bessere Gesamtbeurteilung erhielt (insbesondere bessere Abdeckung des Liquiditätsrisikos und der Eigenkapitaldeckung; eine besonders überzeugende Analyse der Konkurrenz; klare Marketingpläne und eine detaillierte Beschreibung der Vorbereitungsphase bis zur Eröffnung der Spielbank) als das Casino du Léman (Projet) SA, das in Romanel-sur-Lausanne verteidigt wurde. Es sei darauf hingewiesen, dass die beiden Anträge in den Bereichen “Programme für soziale Maßnahmen” und “korrekte Besteuerung der Steuer auf Spielhallen” als mehr oder weniger gleichwertig beurteilt wurden.
• Im Wallis bleibt das Spielkasino in Crans-Montana bestehen, während es in Sitten und Martigny kein Kasino geben wird. Der Gewinner ist die Société du Casino de Crans-Montana SA, die die beste Bewertung erhielt. Der zweite Platz ging an die Casino du Valais SA (Sion), deutlich vor der Casino des Alpes SA (Martigny).

Die vier Gesuchstellerinnen (Société du Casino de Crans-Montana SA, Société Fribourgeoise d’Animation Touristique SA, Casino du Lac Meyrin SA und Casinò Admiral SA (für den Standort Mendrisio)), die eine Steuererleichterung aufgrund von Investitionen in Projekte von allgemeinem Interesse oder von öffentlichem Nutzen beantragt haben, erfüllen die Voraussetzungen von Art. 121, Abs.. 1 des Glücksspielgesetzes. Von den drei Gesuchstellern, die eine Steuererleichterung aufgrund der Abhängigkeit von einem stark saisonalen Tourismusgeschäft beantragt haben, erfüllen nur zwei (Casino Davos AG und Casino St. Moritz AG) die Voraussetzungen von Art. 121 Abs. 2 des Spielbankengesetzes, was bei der Casino de Crans-Montana SA nicht der Fall ist. Die ESBK empfiehlt daher dem Bundesrat, sechs der sieben Gesuche um Steuererleichterung zu genehmigen und eines abzulehnen.

Schliesslich soll das Angebot an Online-Casinospielen weiter ausgebaut werden. Der Bundesrat hat 12 Gesuchstellerinnen und Gesuchstellern eine Konzessionserweiterung erteilt, die es ihnen ermöglicht, Spiele im Internet anzubieten. 2 Gesuchsteller, die Casinò Locarno SA und die Casino St. Moritz AG, erhalten zum ersten Mal eine Online-Konzession. Die anderen 10 Gesuchsteller hatten bereits eine solche Konzessionserweiterung.

Abbildung 4: Karte der neuen Landschaft ab 2025

Quelle: Schweizerische Eidgenossenschaft, Eidgenössische Spielbankenkommission (ESBK)

Wie können wir helfen?

Wir unterstützen Sie bei den regulatorischen und rechtlichen Aspekten Ihrer Branche und Ihrer Projekte. Lionel Patrick Serex, Rechtsanwalt, LL.M., Executive MBA, leitete zuletzt die Rechts- und Compliance-Abteilung einer Schweizer Spielbankengruppe. Im Jahr 2022 hat er an den Anträgen dieser Kasinogruppe für die Erteilung neuer Konzessionen ab 2025 mitgearbeitet.