Découvrez l’évolution dynamique de la réglementation suisse en matière de jeux d’argent jusqu’en 2025. De l’interdiction historique de 1874 à la loi novatrice sur les maisons de jeu de 2000, le paysage s’est radicalement transformé. Découvrez comment 21 casinos naviguent dans les méandres des licences A et B et le saut dans les jeux d’argent en ligne. Une décision cruciale prise en 2022 redessine l’avenir du secteur à partir de 2025. Découvrez comment ces changements équilibrent le potentiel du marché avec des normes sociales et économiques rigoureuses dans le domaine des jeux d’argent en Suisse.

Comment la Suisse a-t-elle transformé sa politique en matière de jeux d’argent entre 1874 et 2024 ?

En 1874, l’interdiction des maisons de jeu a été inscrite dans la Constitution. Seuls les jeux de divertissement étaient autorisés dans les “Kursaals”, avec une limite de 2 CHF et, à partir de 1958, de 5 CHF.

En mars 1993, le peuple suisse a accepté à une très large majorité la levée de l’interdiction des maisons de jeu. Les considérations financières ont été déterminantes dans la décision de lever cette interdiction (frein à l’endettement des finances fédérales en 1992).

Ces nouveaux principes ont été ancrés à l’article 106 de la Constitution, qui est entré en vigueur en 2000 en même temps que la loi sur les maisons de jeu (LMJ ; RS 935.52 ; entrée en vigueur le 1er avril 2000). La Constitution fédérale prévoit qu’une partie des gains des casinos doit être affectée à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité (AVS). Depuis le début de leur exploitation en 2002-2003, les casinos ont versé un impôt sur les maisons de jeu de 7,309 milliards de francs, dont 6,253 milliards ont servi à financer l’AVS et 1,056 milliard a été reversé aux cantons dans lesquels se trouvent les casinos au bénéfice d’une concession B. Ces avantages fiscaux et régionaux doivent être fixés en tenant compte de l’évolution de la situation économique et sociale de la Suisse. Ces avantages fiscaux et régionaux doivent être mis en regard des coûts générés par les effets secondaires négatifs de l’exploitation des maisons de jeu (en particulier la dépendance au jeu).

La loi sur les jeux d’argent (LJAr ; RS 935.51) a été acceptée par le peuple suisse le 10 juin 2018. Elle est entrée en vigueur, avec ses ordonnances d’application, le 1er janvier 2019.

En Suisse, toute personne souhaitant exploiter des jeux de casino doit être titulaire d’une concession lui permettant de proposer des jeux de casino à ses clients. Le Conseil fédéral fixe le nombre de concessions et les octroie pour une période de 20 ans. Les concessions actuelles expireront le 31 décembre 2024.

La Suisse compte actuellement 21 casinos terrestres, répartis dans les différentes régions du pays. Huit d’entre eux sont titulaires d’une licence de type A, tandis que 13 autres sont titulaires d’une licence de type B. Il existe deux différences principales entre les casinos A et B : un casino B ne peut accepter que des mises allant jusqu’à 25 francs sur les machines à sous, alors qu’un casino A n’est soumis à aucune restriction de ce type. En outre, les cantons dans lesquels se trouvent les casinos B peuvent prélever un impôt cantonal sur le produit brut des jeux (à l’exclusion des jeux en ligne), ce qui n’est pas le cas des cantons d’implantation des casinos A.

En vertu de la loi sur les jeux d’argent, les 21 maisons de jeu suisses ont désormais la possibilité d’exploiter des jeux de casino en ligne. Pour ce faire, le Conseil fédéral doit leur accorder une prolongation de concession. Une fois cette extension de concession obtenue, les casinos doivent encore obtenir les autorisations de jeu nécessaires auprès de la Commission fédérale des maisons de jeu (CFMJ ; ESBK) avant de pouvoir commencer à exploiter des jeux en ligne. Actuellement,
10 des 21 casinos terrestres offrent des services en ligne.

Image 1 : Les maisons de jeu terrestres d’aujourd’hui

Source :  Confédération suisse, Commission fédérale des maisons de jeu (CFMJ)

Image 2 : Les maisons de jeu en ligne d’aujourd’hui

Source: Swiss Confederation, Swiss Federal Gaming Board (SFGB)

Quelles sont les dernières directives du Conseil fédéral suisse concernant les licences de casino à partir de 2025 ?

Le 27 avril 2022, le Conseil fédéral a pris des décisions de principe concernant l’octroi de nouvelles concessions valables à partir du 1er janvier 2025. Il a approuvé la division de la Suisse en 23 zones, correspondant à un maximum de 23 concessions (dix de type A et treize de type B). Le Conseil fédéral a défini qu’une concession de type A ne pouvait être octroyée que si l’emplacement choisi par un requérant lui permettait de générer un produit brut des jeux (PBJ) de plus de 30 millions de francs par an avec son offre de jeux terrestres, ce qui est généralement le cas si 300’000 personnes habitent dans un rayon correspondant à 30 minutes de trajet en voiture.

Quant aux concessions de type B, il a été décidé que le candidat devrait choisir un emplacement permettant à l’offre de jeux terrestres de générer un produit brut des jeux d’au moins 10 millions de francs suisses par an. Cette condition est généralement remplie lorsque 100 000 personnes vivent dans la zone de chalandise de l’établissement, également dans un rayon de 30 minutes en voiture. Une exception a toutefois été prévue : si le critère de population n’est pas rempli, le demandeur peut démontrer qu’il remplit le critère de rentabilité d’une autre manière, par exemple en ayant une forte proportion de touristes parmi ses visiteurs.

Le Conseil fédéral a décidé que les nouvelles concessions seront attribuées dans le cadre d’une procédure ouverte : toutes les parties intéressées peuvent donc déposer leur candidature.

Sur ces 23 zones, 21 correspondent à une zone où se trouve actuellement une maison de jeu. Avec Lausanne et Winterthur, deux zones supplémentaires pour l’octroi d’une licence A seront créées afin de développer le potentiel de marché encore inexploité.

Une licence au maximum sera attribuée par zone. Une demande d’extension d’une licence d’exploitation de jeux de casino en ligne peut être introduite à tout moment pendant la période de validité de la licence.

Image 3 : Nouvelles zones à partir de 2025

Source :Confédération suisse, Commission fédérale des maisons de jeu (CFMJ) ;

Conformément à l’article 10 de la loi sur les maisons de jeu, la Commission fédérale des maisons de jeu (CFMJ) a été chargée d’instruire et de mener la procédure d’autorisation. L’appel d’offres pour l’octroi des concessions de maisons de jeu a été ouvert le 1er juin 2022 et clôturé le 31 octobre 2022.

A la fin de l’appel d’offres, fixé au 31 octobre 2022, la CFMJ a reçu au total 29 demandes de concession (14 pour une concession A et 15 pour une concession B) pour les 23 concessions qui seront attribuées. Le 17 février 2023, conformément à l’article 10, alinéa 2, de la loi fédérale sur les maisons de jeu, la CFMJ a publié les principaux éléments des demandes dans la Feuille fédérale et dans la feuille officielle du canton dans lequel se trouve la maison de jeu.

A une exception près, tous les exploitants actuels de casinos souhaitent poursuivre leurs activités dans la même commune et dans la même zone. Le Swiss Casinos Group a décidé de ne pas déposer une nouvelle demande de concession pour son site actuel de Schaffhouse et a déposé une demande pour la nouvelle zone de Winterthour. En revanche, un groupe d’investisseurs privés, MW Management & Event AG, a souhaité reprendre l’exploitation du casino de Schaffhouse et a déposé une demande de concession à cet effet.

Dans 19 zones (Baden-Aarau, Berne, Oberland bernois Est, Genève, Fribourg, Jura, Lucerne, Lugano, Locarno, Mendrisio, Montreux, Neuchâtel, Grisons du Nord, Grisons du Sud, Sarganserland, Schaffhouse, Schwyz, Winterthour et Zurich), un seul candidat par zone a déposé un dossier pour l’attribution de la concession, et il n’y a pas eu de concurrence ou de rivalité.

Dans 4 zones (zone 2 “Lausanne” ; zone 7 “Valais” ; zone 11 “Bâle” ; zone 17 “Saint-Gall”), plusieurs candidats étaient en concurrence pour la même licence.

12 candidats ont demandé simultanément une extension de leur licence d’exploitation de jeux de casino en ligne. 10 d’entre eux proposent déjà une offre en ligne.

Comment la loi suisse sur les jeux d’argent régit-elle l’octroi des licences de casino ?

L’article 8 de la loi sur les jeux de hasard définit les conditions d’octroi d’une licence. Les candidats doivent répondre à des critères d’organisation, de finances, de rentabilité, d’utilité économique, de protection sociale et de sécurité. Seules les sociétés anonymes de droit suisse disposant d’un capital suffisant, d’un plan d’affaires crédible et d’un programme de mesures sociales visant à protéger les joueurs peuvent entrer en ligne de compte pour l’obtention d’une concession.

Dans un premier temps, la CFMJ a vérifié si les demandes remplissaient les conditions de l’article 8 de la loi sur les jeux de hasard. Pour les candidats qui n’ont pas de concurrents dans la région concernée, l’examen de leur demande sur le fond s’est arrêté là.

Après le contrôle formel effectué par la CFMJ, 28 demandes remplissaient les conditions formelles. Seule la demande pour la zone de Schaffhouse était incomplète et ne remplissait pas les critères. Les critères n’étaient donc pas remplis pour que la CFMJ puisse examiner le respect des conditions prescrites par la loi. Les demandes incomplètes ne sont pas prises en compte lors de l’octroi d’une concession. Conformément aux dispositions de l’ordonnance sur les maisons de jeu, le Conseil fédéral a donc décidé de ne pas entrer en matière sur la demande concernant la région de Schaffhouse. Cette décision clôt la procédure et n’est pas susceptible de recours. Par conséquent, aucune concession d’exploitation ne pourra être octroyée pour la zone de Schaffhouse à l’automne 2023. Le Conseil fédéral a chargé la CFMJ d’examiner les possibilités de traiter la question de l’octroi d’une concession dans la zone de Schaffhouse.

Un requérant a retiré sa candidature pour la zone 2 à Lausanne, la ville de Lausanne s’étant déclarée opposée à l’exploitation d’un établissement de jeux de hasard à Lausanne. Initialement, trois candidats étaient intéressés par la zone de Lausanne : GCDL SA, qui souhaitait exploiter un établissement de jeux à Lausanne ; Projet Casino Prilly SA, qui souhaitait créer un établissement de jeux dans la commune de Prilly ; et Casino du Léman SA, qui souhaitait créer un casino dans la commune de Romanel-sur-Lausanne. Il ne restait donc plus que deux candidats pour la zone 2.

Dans un deuxième étape, la CFMJ a comparé les demandes de concessions pour les zones où plusieurs candidats étaient en concurrence. A l’aide de critères d’évaluation (voir le rapport sur l’octroi de nouvelles concessions pour l’exploitation de maisons de jeu suisses à partir du 1er janvier 2025, page 16), la CFMJ a recherché les différences qualitatives entre les demandes afin de déterminer laquelle répondait le mieux aux exigences liées aux demandes concurrentes et quel emplacement à l’intérieur de la zone permettait d’exploiter au mieux le potentiel de marché existant.

Dans un troisième étape, les résultats de la qualification et de l’évaluation des candidatures ont été convertis en points et transférés sur une échelle. Les notes d’évaluation ont ensuite été pondérées par domaine, la protection et la sécurité des joueurs ayant autant de poids (50 %) que les aspects économiques et financiers.

Conformément à l’article 10, alinéa 4, de la loi sur les jeux d’argent, la CFMJ a soumis une proposition au Département fédéral de justice et police (DFJP) à l’intention du Conseil fédéral. Le DFJP a transmis le rapport et la proposition au Conseil fédéral.

Quel sera l’impact des nouvelles concessions du Conseil fédéral sur le paysage des casinos en Suisse à partir de 2025 ?

Le Conseil fédéral a délivré le 29 novembre 2023 des concessions pour la période 2025 à 2044. Sa décision n’est pas susceptible de recours.

Les candidats qui ont reçu une autorisation du Conseil fédéral pourront commencer leur activité au plus tôt le 1er janvier 2025. Avant cette date, ils devront démontrer, dans le cadre d’une procédure de contrôle préalable à l’ouverture, que les exigences légales sont remplies et obtenir l’autorisation de la CFMJ pour chacun des jeux qu’ils souhaitent proposer. Pour les 20 exploitants actuels de maisons de jeu qui souhaitent poursuivre leur activité dans le même établissement dans la zone où ils sont situés à partir du 1er janvier 2025, il s’agira en pratique d’une simple poursuite de leurs activités actuelles.

Après que l’exploitation aura commencé, la CFMJ contrôlera, dans le cadre de ses activités régulières de surveillance, que les maisons de jeu respectent les dispositions de la législation sur les jeux d’argent et prendra les mesures qui s’imposent si elle constate des violations ou des abus.

En résumé, la Suisse recevra deux casinos supplémentaires à Winterthour et à Lausanne. Dans un premier temps, il n’y aura plus de casino dans la région de Schaffhouse, car la demande de l’unique candidat a été rejetée. Par conséquent, le casino actuel cessera ses activités à Schaffhouse à la fin de l’année 2024. La concession pourrait être remise au concours au cours du premier trimestre 2026. Le Conseil fédéral décidera de la suite à donner à la concession pour la région de Schaffhouse lorsqu’un nouveau rapport sur le paysage des casinos aura été établi, en 2028.

Dans la grande majorité des zones, seuls les détenteurs actuels d’une licence ont demandé une nouvelle licence. Tous remplissant les conditions fixées par la législation, le Conseil fédéral a suivi les recommandations de la CFMJ et a octroyé une nouvelle concession à ces requérants. Concrètement, les opérateurs actuels pourront poursuivre leurs activités au-delà de 2024 dans les zones de Baden-Aarau, Berne, Oberland bernois Est, Genève, Fribourg, Jura, Lucerne, Lugano, Locarno, Mendrisio, Montreux, Neuchâtel, Grisons du Nord, Grisons du Sud, Sarganserland, Schwyz et Zurich. Un seul candidat était intéressé par la zone nouvellement créée de Winterthur. Le Conseil fédéral a donc approuvé la demande de Swiss Casinos Winterthur AG.

Pour les régions de Bâle, de Saint-Gall et du Valais, les détenteurs actuels de la licence ont gagné :

• La tentative d’obtenir une licence pour un nouveau casino à Oftringen (canton d’Argovie) a échoué. L’objectif était de combler un “vide” le long de l’autoroute A1 entre le casino de Baden (également dans le canton d’Argovie) et celui de Berne. Oftringen faisant partie de la région de Bâle dans la répartition régionale des casinos de la Confédération, le casino de Bâle aurait dû disparaître si Oftringen avait obtenu la concession. La Commission fédérale des maisons de jeu a estimé que la situation de l’Airport Casino Basel AG dans une région frontalière à forte densité de population lui permet d’exploiter le potentiel commercial de la région et des pays voisins de manière beaucoup plus efficace que l’autre candidat, Swiss Casino Oftringen AG. Cette situation favorable génère un produit brut des jeux (PBJ) et des recettes fiscales de l’AVS plus élevés. La demande de l’Airport Casino Basel AG a été globalement mieux évaluée que celle de Swiss Casino Oftringen AG dans tous les domaines.
• Par ailleurs, dans la nouvelle région lausannoise, le Conseil fédéral a octroyé la concession au Projet Casino Prilly SA, qui a obtenu une meilleure appréciation globale dans tous les domaines (notamment une meilleure couverture du risque de liquidité et de la couverture des fonds propres ; une analyse de la concurrence particulièrement convaincante ; des plans marketing clairs et une description détaillée de la phase préparatoire à l’ouverture de la maison de jeu) que le Casino du Léman (Projet) SA, qui a été défendu à Romanel-sur-Lausanne. A noter que les deux requêtes ont été jugées plus ou moins équivalentes dans les domaines “Programmes de mesures sociales” et “Imposition correcte de la taxe sur les maisons de jeu”.
• En Valais, la maison de jeu de Crans-Montana restera en place et il n’y aura pas de casino à Sion ni à Martigny. Le gagnant est la Société du Casino de Crans-Montana SA, qui a reçu l’évaluation la plus favorable. La deuxième place revient au Casino du Valais SA (Sion), loin devant le Casino des Alpes SA (Martigny).

Les quatre requérants (Société du Casino de Crans-Montana SA, Société Fribourgeoise d’Animation Touristique SA, Casino du Lac Meyrin SA et Casinò Admiral SA (pour le site de Mendrisio)) qui ont demandé un allégement fiscal au titre d’investissements dans des projets d’intérêt général ou d’utilité publique remplissent les conditions de l’art. 121, para. 1 de la loi sur les jeux de hasard. Sur les trois demandeurs d’allégement fiscal pour cause de dépendance à l’égard d’une activité touristique hautement saisonnière, seuls deux (Casino Davos AG et Casino St. Moritz AG) remplissent les conditions énoncées à l’art. 121 al. 2 de la loi sur les jeux de hasard, ce qui n’est pas le cas du Casino de Crans-Montana SA. La CFMJ recommande donc au Conseil fédéral d’approuver six des sept demandes d’allégement fiscal et d’en rejeter une.

Enfin, l’offre de jeux de casino en ligne va encore s’étoffer. Le Conseil fédéral a accordé à 12 candidats une prolongation de leur concession, ce qui leur permet de proposer des jeux sur Internet. 2 candidats, Casinò Locarno SA et Casino St. Moritz AG, obtiendront pour la première fois une licence en ligne. Les 10 autres requérants disposaient déjà d’une telle extension de licence.

Image 4 : Carte du nouveau paysage à partir de 2025

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Nous vous accompagnons dans les aspects réglementaires et juridiques du fonctionnement de votre industrie et de vos projets. Lionel Patrick Serex, avocat, LL.M., Executive MBA, a dirigé récemment le département juridique et compliance d’un groupe suisse de maisons de jeu. En 2022, il a contribué aux demandes déposées par ce groupe de casinos pour l’octroi de nouvelles concessions à partir de 2025.