Ponad dekadę temu Sekretariat Stanu ds. Gospodarki (SECO) oszacował same koszty regulacyjne budownictwa naziemnego na około 1,6 mld franków szwajcarskich rocznie, blisko 6 % wolumenu budowlanego[1], a gęstość regulacji od tego czasu tylko rosła. Utrwalił się jednak wygodny odruch: problem powinno rozwiązać Berno, a wystarczyłoby przyspieszyć procedury. Oba założenia są zbyt krótkowzroczne. Kto przeczyta raport Rady Związkowej z 2 kwietnia 2026 r. o przyspieszeniu procedur w prawie planowania przestrzennego i prawie budowlanym[2], dostrzeże: zgodnie z Konstytucją Konfederacja może dostarczyć tylko część rozwiązania, a nawet tam, gdzie jest właściwa, samo przyspieszenie niewiele zmienia w rzeczywistej przyczynie.

1. Kto w Szwajcarii odpowiada za procedury pozwoleń na budowę i prawo budowlane?

Zgodnie z artykułem 75 ustęp 1 Konstytucji Federalnej (BV) Konfederacja ustanawia zasady planowania przestrzennego. Wykonanie należy do kantonów, a samo prawo budowlane jest w istocie materią kantonalną. Konfederacja reguluje to, co ma znaczenie ogólnokrajowe, i musi pozostawić kantonom możliwie największą swobodę wykonania, czego wymagają ich suwerenność proceduralna i autonomia organizacyjna (artykuł 46 ustęp 3 i artykuł 47 BV).[3] Każdy środek przyspieszający procedury musi być mierzony tym podziałem kompetencji.

2. Jakie środki przyspieszające zbadała Rada Związkowa i dlaczego odrzuca większość z nich?

Raport Rady Związkowej starannie analizuje najbardziej oczywiste propozycje: od obciążania kosztami przegrywających wnoszących sprzeciw po automatyczne zatwierdzenie po upływie terminu. W odniesieniu do większości z nich stwierdza, że naruszałyby kantonalną suwerenność proceduralną albo dotykałyby praw podstawowych, takich jak prawo do bycia wysłuchanym (artykuł 29 ustęp 2 BV), oraz gwarancji proceduralnych sąsiadów. Nie jest to powściągliwość z wygody, lecz logiczna konsekwencja konstytucyjnego podziału kompetencji.

«W tym obszarze Konfederacja może zrobić tylko to, na co pozwala jej Konstytucja: nie więcej i nie mniej.»

3. Co Konfederacja rzeczywiście może zrobić?

Pozostają trzy do czterech środków, w których Konfederacja jest naprawdę właściwa: uznanie budownictwa mieszkaniowego za sprawę interesu narodowego, zawężenie legitymacji skargowej oraz ograniczenie podstaw skargi przed Sądem Federalnym. To ważne, ale z natury ograniczone dźwignie: dotyczą postępowania przed Sądem Federalnym, ostatniej z kilku instancji, a niekoniecznie tego miejsca, w którym powstaje największe opóźnienie. Zuryskie Seebahn-Höfe dobrze to pokazują: spółdzielnie mieszkaniowe ABZ i BEP planują odnowę swoich osiedli z końca lat 20. XX wieku od około dwudziestu lat: 350 nowych mieszkań spółdzielczych, dach nad głową dla 1000 osób zamiast obecnych 500.[4] Po latach debat o ochronie zabytków i procedurze planu zagospodarowania projekt stanął w listopadzie 2025 r. dodatkowo przed referendum.[5] Te opóźnienia leżą poza tym, co Konfederacja może regulować: wyzwaniem nigdy nie była sama procedura, lecz ogromna liczba kwestii materialnych do rozstrzygnięcia.

4. Dlaczego zbiór przepisów mimo to wciąż rośnie?

Dwa aktualne urzędowe przykłady pokazują, jak szybko rośnie zbiór przepisów: Szczególne rozporządzenie budowlane I kantonu Zurych zostało rozszerzone o mniej więcej jedną trzecią wraz z nowelizacją prawa energetycznego z 2022 r.[6], a najnowsza nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym wydłuża znowelizowane artykuły w porównywalnym rzędzie wielkości.[7] Do tego dochodzi skumulowany efekt prawa ochrony środowiska, ochrony przed hałasem, ochrony zabytków, prawa klimatycznego i energetycznego na wszystkich poziomach: federalnym, kantonalnym i gminnym, z których każde zaostrzano niezależnie od pozostałych i które w praktyce się nakładają. Oliver Streiff, profesor prawa publicznego na Zuryskiej Wyższej Szkole Nauk Stosowanych (ZHAW), określa to nawarstwienie przepisów z różnych dziedzin prawa jako kluczowy problem dzisiejszego prawa planowania przestrzennego i budowlanego.[8] Odpowiada to praktyce: wniosek o pozwolenie na budowę przechodzi dziś przez organ budowlany oraz służby energetyki, hałasu, ochrony wód i transportu; każda realizuje własne prawo szczególne, a każda runda dodatkowych wezwań wydłuża postępowanie, niezależnie od tego, jak cyfrowy jest formularz i jak mocno Berno zawęzi legitymację skargową. Każda nowelizacja jest sama w sobie dobrze uzasadniona; razem tworzą zbiór przepisów, którego żaden inwestor już nie ogarnia i którego szybsza procedura wcale nie zmniejsza.

«Bardziej złożone przepisy nie dają lepszych budynków. Dają wyższe koszty dla państwa, organów i inwestorów, i uniemożliwiają powstanie mieszkań, których Szwajcaria pilnie potrzebuje.»

5. Co naprawdę pomogłoby na niedobór mieszkań?

Hans Wicki, prezes branżowej organizacji parasolowej budownictwa Bauenschweiz, ujmuje to zwięźle: rzeczywistą ulgę przyniosłoby jedynie istotne ograniczenie przepisów na wszystkich poziomach i we wszystkich dziedzinach specjalistycznych, nie tylko w prawie proceduralnym i nie tylko w Bernie. Kanton Zug testuje dokładnie tę drogę swoimi «białymi strefami»: strefami budowlanymi, w których zawieszone byłyby praktycznie wszystkie zwyczajowe przepisy budowlane, bez minimalnych odległości i bez ograniczeń wysokości, w mocy pozostałyby jedynie normy istotne dla bezpieczeństwa.[9] Jean-François Steiert, prezes Szwajcarskiej Konferencji Kantonalnych Dyrektorów Budownictwa, Planowania i Ochrony Środowiska (BPUK), dodaje: kantony muszą na nowo nauczyć się myśleć bez norm. To właściwa dźwignia, ale prawnie delikatna: kto znosi przepisy, musi wyjaśnić, kto odpowiada, jeśli bez odległości od granic coś pójdzie źle, ponieważ odpowiedzialność właściciela budowli z artykułu 58 kodeksu zobowiązań (OR) nie odpada wraz z nimi automatycznie.[10] To żmudna praca dla prawników kantonalnych, a nie dla Federalnego Departamentu Środowiska, Transportu, Energii i Komunikacji (UVEK).

Tymczasem aktywność budowlana spada: podczas gdy w 2018 r. na rynek trafiło dobre 53 000 nowych mieszkań, ostatnio jest to około 43 000; przy popycie rzędu 50 000 jednostek rocznie otwiera to rok po roku lukę od 7000 do 10 000 mieszkań.[11] Rozstrzygający jest wniosek, który ginie w debacie o tempie: złożoność przepisów nie prowadzi do lepszych rezultatów. Prowadzi do wyższego udziału państwa, do wyższych kosztów organów budowlanych, które muszą radzić sobie z wciąż rosnącym obciążeniem kontrolnym, oraz do wyższych kosztów deweloperów, którzy ostatecznie to finansują. Przede wszystkim uniemożliwia pilnie potrzebne projekty: w pierwszej kolejności nowe mieszkania, ogromnie ważne dla Szwajcarii. Konfederacja może wykorzystać swoje ramy konstytucyjne i wnosi tym samym ważny, choć ograniczony wkład. Rzeczywiste ograniczenie przepisów uda się jednak tylko Konfederacji i kantonom wspólnie, każdemu we własnym zakresie odpowiedzialności. Więcej znów zacznie się budować dopiero wtedy, gdy projekt budowlany będzie musiał spełnić mniej przepisów, a nie te same przepisy szybciej.

Dr iur. Alexander Schiemenz jest partnerem założycielem LINDEMANNLAW, adwokatem, doradcą podatkowym, deweloperem i inwestorem.

Jak możemy pomóc

Planują Państwo projekt nieruchomościowy, stoją przed długotrwałą procedurą pozwolenia na budowę lub oceniają prawne i odpowiedzialnościowe skutki nowych przepisów budowlanych? LINDEMANNLAW doradza deweloperom, inwestorom i podmiotom publicznym w szwajcarskim prawie budowlanym, planistycznym i prawie nieruchomości. Prosimy o kontakt. Chętnie Państwa wesprzemy.

Przeczytaj pełny artykuł w Finanz und Wirtschaft (FuW): Regulierungswut: Schnellere Bauverfahren lösen die Wohnungsnot nicht

Źródła:

[1] Sekretariat Stanu ds. Gospodarki (SECO), Bericht über die Regulierungskosten (raport o kosztach regulacyjnych), grudzień 2013 r. (rok referencyjny 2011); por. Kuster/Plaz/Curschellas, Regulierungskosten im Bereich Baurecht, Die Volkswirtschaft 1/2014: «Die Regulierungskosten des Hochbaus betragen für die Schweizer Wirtschaft im untersuchten Jahr 2011 insgesamt rund 1,6 Mrd. Franken oder knapp 6% des betrachteten Hochbauvolumens»

[2] Szwajcarska Rada Związkowa, raport «Verfahrensbeschleunigung im Raumplanungs- und Baurecht» z 2 kwietnia 2026 r. (przyjęty przez Radę Związkową 22 kwietnia 2026 r.)

[3] Konstytucja Federalna Konfederacji Szwajcarskiej z 18 kwietnia 1999 r. (BV; SR 101).

[4] Wohnbaugenossenschaften Zürich (zrzeszenie zuryskich spółdzielni mieszkaniowych), «Ja zum Gestaltungsplan ‹Seebahn-Höfe›»

[5] Miasto Zurych, komunikat prasowy «Volksreferendum gegen den privaten Gestaltungsplan ‹Seebahn-Höfe› zustande gekommen» z lipca 2025 r. (do uchwały rady miejskiej GR nr 2024/419 z 9 kwietnia 2025 r.; głosowanie ludowe z 30 listopada 2025 r.)

[6] Szczególne rozporządzenie budowlane I kantonu Zurych (BBV I; LS 700.21)

[7] Nowelizacja ustawy o planowaniu przestrzennym z 29 września 2023 r. (BBl 2023 2488), wchodząca w życie etapami od 2026 r.

[8] Ten i kolejne cytaty Hansa Wickiego i Jeana-François Steierta za: Andreas Valda, «Überbordende Baunormen erdrücken den Wohnungsbau», Bilanz z 6 lipca 2026 r.

[9] «Kanton Zug: Fast ohne Regeln — weisse Zonen sollen Wohnungsnot bekämpfen», 20 Minuten z 7 kwietnia 2026 r.

[10] Ustawa federalna uzupełniająca szwajcarski kodeks cywilny (Część piąta: Kodeks zobowiązań) z 30 marca 1911 r. (OR; SR 220).

[11] Federalny Departament Gospodarki, Kształcenia i Badań Naukowych (WBF), Aktionsplan Wohnungsknappheit (plan działania w sprawie niedoboru mieszkań), okrągły stół z 13 lutego 2024 r., s. 5