十多年前，瑞士国家经济事务秘书处（SECO）仅就房屋建筑一项估算的监管成本就约为每年16亿瑞士法郎，接近建筑量的6%[1]，此后监管密度只增未减。然而一种省事的反射式判断却站稳了脚跟：问题应由伯尔尼解决，只要加快程序就够了。这两个假设都失之片面。读过联邦委员会2026年4月2日关于加快空间规划法和建筑法程序的报告[2]的人都会明白：依照宪法，联邦只能提供部分解决方案；即便在其有权限的领域，单纯加快程序也几乎触及不到真正的症结。

1. 在瑞士，谁负责建筑许可程序和建筑法？

根据《联邦宪法》（BV）第75条第1款，联邦制定空间规划的原则。执行权属于各州，建筑法本身在实质上是州一级的事务。联邦只规范具有全国意义的事项，并且必须在执行层面为各州留出尽可能大的空间，这是各州的程序主权和组织自治所要求的（《联邦宪法》第46条第3款和第47条）。[3] 任何加快程序的措施，都必须以这一权限划分为衡量标准。

2. 联邦委员会审查了哪些加速措施，又为何否决了其中大多数？

联邦委员会的报告审慎地审查了最显而易见的建议：从由败诉的异议人承担费用，到期限届满后自动获批。就其中大多数而言，报告认为它们会侵入州的程序主权，或触及听审权（《联邦宪法》第29条第2款）等基本权利以及相邻人的程序保障。这并非出于图省事的克制，而是宪法权限分配的必然结果。

«在这一领域，联邦只能做宪法允许它做的事：不多，也不少。»

3. 联邦究竟能做些什么？

由此剩下三到四项联邦确实有权采取的措施：宣布住宅建设为具有国家利益的事项、收紧上诉资格，以及限制向联邦法院提出上诉的理由。这些是重要但天然有限的杠杆：它们涉及的是联邦法院程序，即多级审级中的最后一级，未必是延误最严重的环节。苏黎世的Seebahn-Höfe项目说明了这一点：住房合作社ABZ和BEP为其1920年代末建成的住区更新已筹划了约二十年：350套新的合作社住宅，可容纳1000人，而目前只有500名居民。[4] 在经历多年的文物保护争论和设计规划程序之后，该项目又于2025年11月面临公投。[5] 这些延误不在联邦可以规范的范围之内：真正的挑战从来不只是程序，而是必须解决的实体问题数量之庞大。

4. 为什么规则体系仍在不断膨胀？

两个新近的官方例子显示了规则体系的膨胀速度：苏黎世州《特别建筑条例I》在2022年能源法修订中扩充了约三分之一[6]，而《空间规划法》最新一次修订也使被修订条文的篇幅增加了相近的幅度。[7] 此外还有环境法、噪声防治法、文物保护法、气候法和能源法在联邦、州和市镇各层级的累积效应：每一项都独立收紧，在实践中彼此叠加。苏黎世应用科技大学（ZHAW）公法教授Oliver Streiff将这种来自不同法律领域的规则层层叠加，称为当今空间规划法和建筑法的核心问题。[8] 这与实务经验一致：今天一份建筑申请要经过建筑主管部门，以及能源、噪声、水体保护和交通等专业部门；每个部门各自执行其专门法，而每一轮补充材料的要求都会延长程序，无论表格数字化程度多高，也无论伯尔尼把上诉资格收得多紧。每一次修订单独看都有充分理由；合在一起却形成了一套没有哪个开发商还能通盘掌握的规则体系，而更快的程序并不能使它变小。

«更复杂的规则不会带来更好的建筑。它们带来的是国家、主管部门和开发商更高的成本，并且阻碍了瑞士迫切需要的住房。»

5. 面对住房短缺，究竟什么才真正有用？

建筑业总会Bauenschweiz主席Hans Wicki一语中的：真正的减负只能来自各个层级、各个专业领域实质性的规则削减，而不仅仅是程序法，也不仅仅在伯尔尼。楚格州正是以其«白色区域»在试验这条路径：在这些建筑区内，几乎所有惯常的建筑规定都将被暂停适用，没有最小间距，没有高度限制，只有与安全相关的规范继续有效。[9] 瑞士各州建设、规划与环境保护厅长会议（BPUK）主席Jean-François Steiert补充说：各州必须重新学会不依赖规范去思考。这是正确的杠杆，但在法律上很微妙：废除规则的人必须厘清，若没有边界间距而出了问题，责任由谁承担，因为《债法》（OR）第58条规定的工作物所有人责任并不会随之自动消失。[10] 这是州一级法律人的精细工作，而不是联邦环境、交通、能源和通信部（UVEK）的事。

与此同时，建筑活动正在下滑：2018年有五万三千余套新住宅进入市场，最近的数字约为四万三千套；而年需求约为五万套，这样便年复一年地形成7000至10000套住房的缺口。[11] 决定性的一点，是一个在速度之争中被忽略的判断：规则的复杂并不带来更好的结果。它带来的是更高的国家支出比重，是必须应对不断加重审查负担的建筑主管部门更高的成本，以及最终为此买单的房地产开发商更高的成本。最重要的是，它阻碍了急需的项目：首先是对瑞士极其重要的新增住房。联邦可以用足其宪法框架，由此作出重要但有限的贡献。然而真正的规则削减，只能由联邦与各州共同完成，各自在其职责范围之内。只有当一个建筑项目需要满足的规则更少，而不是同样多的规则走得更快时，建设量才会重新回升。

Alexander Schiemenz法学博士是LINDEMANNLAW的创始合伙人，执业律师、税务顾问、房地产开发商与投资人。

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在《Finanz und Wirtschaft》（FuW）阅读全文：Regulierungswut: Schnellere Bauverfahren lösen die Wohnungsnot nicht

资料来源：

[1] 瑞士国家经济事务秘书处（SECO）, Bericht über die Regulierungskosten （监管成本报告）, 2013年12月（基准年2011年）；另见 Kuster/Plaz/Curschellas, Regulierungskosten im Bereich Baurecht, Die Volkswirtschaft 1/2014: «Die Regulierungskosten des Hochbaus betragen für die Schweizer Wirtschaft im untersuchten Jahr 2011 insgesamt rund 1,6 Mrd. Franken oder knapp 6% des betrachteten Hochbauvolumens»

[2] 瑞士联邦委员会，报告 «Verfahrensbeschleunigung im Raumplanungs- und Baurecht» ，2026年4月2日（联邦委员会于2026年4月22日通过）

[3] 1999年4月18日《瑞士联邦宪法》（BV；SR 101）.

[4] Wohnbaugenossenschaften Zürich （苏黎世住房合作社联合会）, «Ja zum Gestaltungsplan ‹Seebahn-Höfe›»

[5] 苏黎世市，新闻稿 «Volksreferendum gegen den privaten Gestaltungsplan ‹Seebahn-Höfe› zustande gekommen» ，2025年7月（涉及2025年4月9日市议会决议GR第2024/419号；2025年11月30日公投）

[6] 苏黎世州《特别建筑条例I》 (BBV I; LS 700.21)

[7] 2023年9月29日《空间规划法》修订 (BBl 2023 2488), 自2026年起分阶段生效

[8] 本段及以下Hans Wicki与Jean-François Steiert的引述均据： Andreas Valda, «Überbordende Baunormen erdrücken den Wohnungsbau», 《Bilanz》2026年7月6日

[9] «Kanton Zug: Fast ohne Regeln — weisse Zonen sollen Wohnungsnot bekämpfen», 《20 Minuten》2026年4月7日

[10] 1911年3月30日《瑞士民法典补充联邦法》（第五部分：债法）（OR；SR 220）.

[11] 瑞士联邦经济、教育与研究部（WBF）, Aktionsplan Wohnungsknappheit （住房短缺行动计划）, 2024年2月13日圆桌会议，第5页