Свалки редко пользуются популярностью. Они изменяют ландшафт, порождают транспортный поток и поднимают вопросы, связанные с шумом, пылью, фильтратом, грунтовыми водами, зонами севооборота, последующим уходом и долгосрочной ответственностью. Что ещё важнее, свалки с трудом вписываются в образ муниципалитета или зоны развития, которые ставят во главу угла качество жизни, устойчивое развитие территории и привлекательность местоположения. В то же время исходная ситуация непроста: Швейцария по-прежнему нуждается в мощностях для захоронения остатков, которые невозможно переработать. Именно поэтому правильный вопрос звучит не «Желательны или нежелательны свалки с политической точки зрения?». Юридически решающий вопрос таков: является ли именно этот участок, для именно этого материала, при именно этой эксплуатации действительно необходимым и соразмерным?
Швейцарское законодательство об отходах чётко отдаёт приоритет прежде всего предотвращению и переработке. Статья 30 Закона об охране окружающей среды («ЗООС») требует по возможности избегать образования отходов и перерабатывать их; Постановление о предотвращении образования и об удалении отходов («ПОУО») прямо придаёт большее значение предотвращению образования отходов и материальной переработке. Захоронение же, напротив, зарезервировано для остатков, которые непригодны для материальной или энергетической переработки либо отвечают требованиям только после обработки.
Для муниципалитетов и инвесторов это ключевой рычаг. Тому, кто стремится предотвратить свалку, не нужна эмоциональная огульная оппозиция, а нужна ранняя, технически обоснованная и юридически устойчивая стратегия. Она начинается с планирования отходов и планирования структур, продолжается через территориальное планирование, оценку воздействия на окружающую среду, разрешение на строительство, а также разрешения на строительство и эксплуатацию, и завершается лишь закрытием, последующим уходом и финансовым обеспечением.
Действительно ли это должна быть свалка?
Важнейшая точка атаки — обоснование необходимости. Свалка не является каким-либо частным объектом, который можно оправдать исключительно правом собственности, спросом и заявкой на строительство. В своём планировании отходов кантоны должны, среди прочего, определить меры по предотвращению и переработке, потребность в объёме захоронения, места расположения свалок и необходимые зоны сбора. Пространственно значимые результаты этого планирования отходов должны учитываться в кантональном директивном плане; предполагаемые места свалок должны быть обозначены в директивном плане, а требуемые зоны использования — очерчены.
Это становится ещё более очевидным на этапе разрешения на строительство: кантональный орган выдаёт такое разрешение только в том случае, если потребность в объёме захоронения и участок изложены в планировании отходов и выполнены требования к участку и структуре. Таким образом, необходимость — это не политический лозунг, а условие разрешения.
Для муниципалитетов и инвесторов это означает: первый рычаг заключается не только в процедуре получения разрешения на строительство. Он уже заключается в вопросе о том, согласованы ли прогноз спроса, зона сбора, классификация свалки и выбор участка. Достаточно ли уже остаточного объёма? Была ли потребность дифференцирована по типу свалки? Были ли серьёзно рассмотрены существующие участки, расширения, санация старых мест захоронения или меры переработки? Кантон Цюрих образцово показывает, что планирование свалок — это многоступенчатый процесс отбора: из примерно 400 предложений были выявлены подходящие участки; при этом участки должны исключаться, если с сегодняшней точки зрения они более непригодны.[1]
Поэтому муниципалитет, который не хочет свалки, должен на ранней стадии потребовать или заказать встречное заключение о необходимости. Не всякий арифметический дефицит объёма захоронения оправдывает любой участок. Чем слабее потребность, чем шире зона сбора, чем лучше альтернативы и чем значительнее конфликты участка, тем сильнее аргумент против свалки.
Существуют ли менее навязчивые альтернативы свалке?
В современном законодательстве об отходах захоронение — это конечный сток, а не предпочтительный вариант по умолчанию. Отходы подлежат материальной или энергетической переработке там, где переработка нагружает окружающую среду меньше, чем иная форма удаления, и меньше, чем изготовление новых продуктов или приобретение других видов топлива; переработка должна осуществляться в соответствии с уровнем техники.
Этот момент имеет решающее значение именно в случае строительных отходов. Выемочный и вскрышной материал образуется в очень больших количествах; Федеральное ведомство по окружающей среде («ФВОС») называет примерно 40–60 миллионов тонн в год. Подавляющая доля не загрязнена и должна перерабатываться как можно полнее, например непосредственно на месте в качестве строительного материала, для производства строительных материалов, для обратной засыпки карьеров или для допустимых изменений рельефа. Лишь там, где переработка невозможна, в расчёт принимается свалка, соответствующая ПОУО.[2]
Минеральные материалы от сноса тоже не являются автоматически материалом для свалки. Бетонный лом, смешанные отходы сноса, кирпичный бой, регенерированный асфальт и дорожная фрезеровка после обработки могут повторно использоваться как переработанные строительные материалы. Это сберегает первичное сырьё и снижает нагрузку на дефицитные мощности захоронения.[3]
Тем самым альтернатива классическому проекту свалки становится практически значимой: парк по удалению или переработке отходов, установка для сортировки и обработки, установка для промывки грунта, обработка минеральных материалов от сноса, концепция железнодорожных перевозок, переработка на месте или сочетание таких мер. Парк по удалению отходов не является автоматически беспроблемным; он тоже может создавать транспорт, шум, пыль и вопросы получения разрешений. Однако с юридической точки зрения его следует оценивать иначе, чем постоянное захоронение. Поэтому для муниципалитета может быть эффективнее не просто говорить «нет свалке», а требовать менее навязчивой, ориентированной на циркулярную экономику альтернативы.
Действительно ли конкретный материал вообще должен быть захоронен?
Третий рычаг связан с материалом. Многие проекты свалок политически преподносятся как вопрос мощности. Однако юридически сначала следует выяснить, какой материал фактически образуется, каково его качество, загрязнён ли он, можно ли отделить перерабатываемые компоненты и требуется ли обработка перед захоронением.
Для строительных работ ПОУО требует сведений о виде, качестве и количестве образующихся отходов, а также о предполагаемом удалении, если ожидается образование более 200 м³ строительных отходов или если следует ожидать веществ, опасных для окружающей среды или здоровья, — таких как ПХБ, ПАУ, свинец или асбест. Кроме того, строительные отходы должны собираться на стройплощадке раздельно, в частности опасные отходы, грунт, незагрязнённый выемочный и вскрышной материал, прочий выемочный материал и другие фракции.
Это сильная линия защиты. Муниципалитеты и инвесторы не должны соглашаться с тем, что «строительные отходы», «выемочный материал» или «минеральный материал» огульно обозначаются как материал для свалки. Решающее значение имеют лабораторные анализы, подтверждение происхождения, профили загрязняющих веществ, гранулометрический состав, содержание посторонних материалов, перерабатываемость, возможности обработки и допустимость для конкретного типа свалки. ФВОС различает пять типов свалок, от A до E; они отражают возрастающий потенциал опасности и подчиняются различным требованиям к содержанию загрязняющих веществ и значениям элюата.[4]
На практике это означает: чем точнее исследован материал, тем меньшим может стать действительно предназначенный для захоронения остаток. Перерабатываемые компоненты, такие как гравий, должны быть отделены перед захоронением; сильно загрязнённый материал может нуждаться в предварительной обработке, например путём промывки грунта или термической обработки.
Совместим ли участок с планированием, окружающей средой и соседями?
Свалка — это никогда не просто яма в земле. Это пространственно значимый проект, включающий подъездные дороги, движение грузовиков, режим работы, пыль, шум, дренаж, фильтрат, защиту грунтовых вод, вмешательства в ландшафт, зоны севооборота, вопросы леса и охраны природы, а также последующую рекультивацию. Кантон Цюрих прямо указывает, что такие выбросы, как шум, пыль или транспорт, должны учитываться в конкретном планировании и по возможности ограничиваться; концепции доступа и транспорта должны предотвращать неблагоприятное воздействие на соседство.[5]
Для более крупных или более опасных свалок добавляется оценка воздействия на окружающую среду. ОВОС обязательна для свалок типов A и B с объёмом захоронения более 500 000 м³, а также для свалок типов C, D и E. В рамках процедуры выдачи разрешения ОВОС проверяет, соответствует ли проект природоохранному праву; отчёт о воздействии на окружающую среду должен, среди прочего, представлять последствия и защитные меры.[6]
Сельскохозяйственные земли и характер местности также нельзя недооценивать. Зоны севооборота («ЗСО») — это почвы с высоким потенциалом сельскохозяйственной урожайности, служащие продовольственной безопасности; Конфедерация требует от кантонов обеспечить их квоты. ISOS (Федеральный реестр объектов застройки национального значения, подлежащих охране) является, кроме того, реестром национального значения, обязательным для органов власти и подлежащим учёту при директивном и территориальном планировании.[7][8]
Для муниципалитетов это классический рычаг при взвешивании интересов. Участок может быть юридически уязвим, если доступ, маршруты грузовиков, близость к жилым зонам, грунтовые воды, ландшафт, ЗСО, лес, природные ценности, характер местности или последующее использование были недостаточно прояснены. То же касается инвесторов с экономической точки зрения: свалка вблизи зоны развития может существенно повлиять на маркетинг, готовность к застройке, транспортную концепцию, качество жизни и риск получения разрешений.
Кто несёт долгосрочный риск?
Свалки не заканчиваются последним рейсом грузовика. Закрытие, герметизация поверхности, дренаж, фильтрат, мониторинг, обслуживание, последующий уход и любая последующая санация могут оставаться актуальными десятилетиями. Кантон Цюрих указывает, что вредные или мешающие воздействия могут продолжать возникать после закрытия и укрытия и что расходы на закрытие, последующий уход и санацию не должны нести население в целом.[9]
ПОУО также делает это вопросом получения разрешения. Разрешение на эксплуатацию требует, среди прочего, регламента эксплуатации, предварительного проекта закрытия и подтверждения покрытия расходов на закрытие и на вероятно необходимый последующий уход. Разрешение на строительство также может содержать требования и условия, необходимые для соблюдения законодательства об охране окружающей среды и вод.
Для муниципалитетов и инвесторов это центральный момент. Тот, кто сегодня соглашается на свалку, потенциально принимает долгосрочный риск. Поэтому финансовые гарантии, фонды последующего ухода, обязательства по мониторингу, распределение ответственности, сроки, обязательства по демонтажу и рекультивации, а также права вмешательства органов власти должны быть изучены с самого начала. Проект, который узко аргументирует необходимостью и остаётся расплывчатым в отношении последующего ухода, уязвим.
Заключение
Свалки нельзя предотвратить лозунгами. Успех приходит к тем, кто действует рано, точно и с правовой определённостью. Лучшие аргументы, как правило, кроются в необходимости, в иерархии отходов, в исследовании материала, в лучших альтернативах, в конфликтах участка, в ОВОС, во взвешивании интересов и в финансовом обеспечении последующего ухода. Именно там решается, устоит ли проект юридически — или выпадет из планирования как непригодный участок.
LINDEMANNLAW консультирует муниципалитеты, инвесторов, землевладельцев и разработчиков проектов на всех этапах проектов свалок: от директивного и территориального планирования, через возражения, жалобы и процедуры ОВОС, до переговоров с органами власти, операторами и соседями. Если вы хотите избежать свалки, защитить зону развития или проверить проект с юридической точки зрения, мы будем рады поддержать вас чёткой стратегией в области строительного права, природоохранного права и процессуального права.
Оговорка: настоящая публикация содержит только общую информацию и не является юридической консультацией. Любая оценка всегда зависит от обстоятельств конкретного случая. За консультацией по вашей конкретной ситуации, пожалуйста, обращайтесь к нам напрямую.
Источники
[1]Определение мест расположения свалок | Кантон Цюрих
[2]Выемочный и вскрышной материал
[3]Минеральные материалы от сноса
[5]Планирование свалок в кантоне Цюрих – Информационная брошюра (май 2024)
[6]Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС); Оценка воздействия на окружающую среду | Город Цюрих; Свалки – Кантон Швиц
[7]Секторальный план зон севооборота (ЗСО)
[8]Реализация Федерального реестра национального значения (ISOS) | Кантон Цюрих
